‏290.00 ₪

שאלת המחקר

כיצד באים לידי ביטוי צווי-ריתוק ככלי להתערבות הממשלה בשירותים חיוניים?

תוכן עניינים

א. מבוא.

ב. מהם צווי-ריתוק ?

ג. המסגרת המשפטית-מוסדית להתקנת תקש"ח וצווי ריתוק.

תקש"ח - מקור הסמכות והליכי ההתקנה.

צווי-הריתוק.

חובת הפרסום של התקש"ח וצווי הריתוק.

ד. היסטוריה של תקש"ח וצווי-ריתוק.

היקף התקנת תקש"ח.

 תקש"ח לפי משרדי ממשלה.

משך תחולתן של התקש"ח.

התקנה חוזרת.

 תוכן התקש"ח.

מאפייני השביתות שלגביהן הותקנו תקש"ח

אישור הממשלה להתקנת תקש"ח

שיעור הפעלת הצווים ואופיים

 הציות לצווים.

ה. תקש"ח וצווי-ריתוק - הערכת ביצוע

המסגרת להערכה.

תרומת הצווים לחידוש האספקה הסדירה של השירות החיוני

מידת הפגיעה של הצווים בחירות השביתה

השפעת הצווים על הליכי המשא-ומתן הקיבוצי

שימוש בכלי פחות קיצוני

השתעבדות

Narcotic Effect

קבילות (Acceptability).

ו. סיכום והמלצות.

סמינריון צווי-ריתוק ככלי להתערבות הממשלה בסכסוכי-עבודה בשירותים החיוניים.

במהלך שביתת הרופאים, שהחלה בתחילת חודש מארס , הוגשה לבית-המשפט הגבוה לצדק  עתירה נגד שר-הבריאות אשר בה נתבקש הלה להסביר, למה לא יפעיל את סמכותו להוציא צווי-ריתוק נגד הרופאים השובתים, ולמה אין הוא פועל למען העמדתם לדין של הרופאים שהפרו או איימו להפר את צווי-הריתוק שהוצאו נגדם. מבחינות רבות מסמנת התפתחות זאת את שיאו של תהליך שהחל ואשר במהלכו הפכו צווי-הריתוק לכלי שיגרתי ולמשתתף כמעט קבוע - וגרוע מזה, צפוי - בסכסוכי-העבודה בשירות הציבורי. ברם, בעוד שהמונח צווי-ריתוק שגור על לשונו של כל אזרח העשוי להצביע עליו בקלות כתרופת-פלא לכל חולי בתחום השביתות, הרי שלציבור הרחב, למשפטנים ולעוסקים ביחסי עבודה ידוע מעט מאוד על כלי זה. ביטוי ראשוני לאי-הכרת הנושא ניתן למצוא בעצם השימוש במונח צווי-ריתוק. צירוף מלים זה אינו קיים בחוק או בתקנות, ואף ככינוי אין בו כדי לתאר את הצווים המוצאים נגד השובתים בשירותים חיוניים; זאת, משום שהצווים אינם באים לרתק את העובד למקום עבודתו, אלא לצוות עליו לחזור לעבודה סדירה במתכונת זו שבוצעה ערב השביתה, אף מעבר לכך, מעט מאוד ידוע, אם בכלל, על המערכת המשפטית והמוסדית אשר מכוחה ובמסגרתה מוצאים צווים אלו, על הדרך שבה עשו ועושים שימוש בהם למעשה ועל האפקטיביות שלהם ככלי להתערבות המדינה בסכסוכי-עבודה, בעניין זה ראוי לציין, כי חרף הגידול העצום שחל בשנים האחרונות בשימוש בצווי-ריתוק, ועל-אף שמדובר בצווים המוצאים בעתות שלום מכוח תקנות אשר נועדו לשעת-חירום, על כל הכרוך בכך מבחינת הפגיעה בחירויות האזרח, התופעה של צווי-ריתוק טרם זכתה לתשומת-לב מדעית. פרט לנוסח תקנות שעת-החירום המופיע בקובץ התקנות ולדיווחים העיתונאיים על השתלשלות האירועים סביב הפעלת צווי-הריתוק, אין בנמצא חומר כתוב, אף לא תיאורי, על השימוש בטכניקה זו. זאת ועוד: אף ההיבטים המשפטיים של הנושא טרם נבדקו. בפעמים הספורות שבהן הועלו צווי-הריתוק לדיון בפני בית-המשפט הגבוה לצדק  בחרו השופטים לפטור את העותרים בנימוקים דחוקים, במקום להתמודד עם הבעיות המשפטיות והחברתיות הסבוכות הטבועות בשימוש בפרוצדורה זו של תקנות שעת-חירום וצווי-ריתוק.

כל מדינה המבטיחה לעובדים את חירות השביתה כחלק אינטגרלי מן הזכות להתארגן ולקיים משא-ומתן קיבוצי עם מעבידיהם[1], עומדת לפני דילמה קשה עת חירות זו מתנגשת עם החובה של המדינה כלפי כלל האזרחים לדאוג לאספקה שוטפת של מוצרים ושירותים חיוניים. הקושי טמון בכך שמדובר בהתנגשות חזיתית של אינטרסים אשר בה קידומו של האחד משמעו נסיגה מתאימה של האחר. כפי שהיה ניתן לצפות, המגמה הכללית שהתגבשה בעולם היא בכיוון העדפת זכותו של הציבור לאספקה שוטפת של מוצרים ושירותים חיוניים על-פני זכות העובדים לשבות כדי לקדם את האינטרסים שלהם בתחום יחסי-העבודה הקיבוציים. העדפה זו מתבטאת בהטלת הגבלות שונות על חירות השביתה בשירותים המוגדרים כחיוניים, החל מאמצעי דחייה, כגון הארכת תקופת ההודעה המוקדמת לפני שביתה וכלה בשלילה מפורשת של הזכות להתארגנות ולמשא-ומתן קיבוצי. כמדינות אחרות, אף מדינת-ישראל היתה חייבת להתמודד עם אי-ההתאמה בין המודל המשברי של משא-ומתן קיבוצי חופשי אשר בו לשביתה או לאיום בשביתה תפקיד עיקרי, לבין הרגישות שמגלה הציבור לכל הפרעה באספקה השוטפת של מוצרים ושירותים חיוניים. המעניין הוא, שהתעסקות של ממש בנושא החלה מאוחר-יחסית, וזאת חרף העובדה שבישראל, להבדיל ממדינות אחרות, היתה קיימת מסורת שלפיה עובדי השירות הציבורי והפרטי נהנים מאותו חופש שביתה. אולי בגלל אותה מסורת, נמנעו נציגי השלטון מהתמודדות עקרונית עם בעיית חירות השביתה בשירותים החיוניים, ובחרו בדרך של מציאת פתרונות פרגמטיים. השימוש בתקנות שעת-חירום ובצווי-קריאה מייצג בצורה בולטת תפישה פרגמטית זאת.

מחקר זה הוביל את המחבר למסקנה כי בהתעלם מן ההיבט הקונסטיטוציוני, הרי שמבחינה תיאורטית יש למנגנון צווי-הריתוק כמה וכמה יתרונות ונתונים בסיסיים שיש בהם כדי להצדיק את קיומו, זהו כלי רב-עוצמה שניתן להפעילו בקלות, במהירות ובצורה גמישה וסלקטיבית. מבחינת זכויות העובדים לקיים משא-ומתן קיבוצי חופשי, יתרונו הגדול הוא בכך שאינו מפקיע את חירות השביתה מקבוצות של עובדים, ובכל המצבים, אלא מאפשר לברור בין המקרים, ואף בהם אותם עובדים המועסקים בצמתים חיוניים ולצוות עליהם לחזור לעבודה, בעוד ששאר העובדים ממשיכים בשביתה; כלומר: הפעלה מדויקת ומבוקרת של מנגנון זה יכולה להביא למינימיזציה של הפגיעה בחירות השביתה, הן על-ידי בחירה שקולה של היעדים להתערבות בשלב התקנת התקש"ח והן על-ידי בחירה סלקטיבית של עובדים בשלב הוצאת הצווים. ברם, אותן תכונות ומעלות יכולות אף להיות בעוכריו. הפעלתו הקלה והמהירה מחד גיסא, ועוצמתו, מאידך גיסא, יוצרים פיתוי, אשר קשה למשתמש לעמוד בפניו; ואילו היתרון של גמישות וסלקטיביות נעלם כלא היה כאשר השימוש בו הופך בלתי-מקצועי ובלתי-מבוקר.

המציאות של התקופה האחרונה, שהחלה ב-1977, ממחישה היטב את הסכנות הרובצות לפתחו של מנגנון זה. תקופה זו מתאפיינת בכך, שהאחראים לכלי קיצוני ועדין זה אינם מגלים את מידת ההתאפקות, הרגישות והדיוק הדרושים, ואילו סוכני הפיקוח הקיימים, קרי : מליאת הממשלה, בתי-המשפט, הכנסת וועדותיה והיועצים המשפטיים, אינם עומדים בפרץ. את מקום המודל של שימוש מחושב ומבוקר מלווה בתפעול על-ידי רשות מקצועית תפש עתה מודל המתאפיין בשכרון הכוח או בקלות-דעת, בשימוש יתר, בשימוש לרעה ובחוסר-עקיבות התורמים כל אחד בתחומו לירידה ביעילות המנגנון ולפגיעה חמורה בקבילותו.

הסיכון הגדול הוא, שכתוצאה מכך המנגנון של צווי-הריתוק הולך ומשנה את זהותו וייחודו בתודעת הציבור, בכלל, והצדדים לסכסוכי-עבודה בשירותים החיוניים, בפרט, הדימוי של כלי קיצוני לשעת-חירום -שאותו מפעילים בלב כבד, במירב האמינות, במצב של העדר תחליף, וכמוצא אחרון, ולפיכך ניתן אף לצפות כי לכשיפעילוהו תהיה לו הצלחה מלאה - הולך ונעלם. צווי-הריתוק הפכו לחלק מן הסצנריו - שלב צפוי בסכסוכי-עבודה קיבוציים ברשימה גדלה והולכת של שירותים ציבוריים. הם נתפשים כמכשיר הניתן להפעלה גם במקרים שבהם ניתן להשתמש באמצעים אחרים, גם בהעדר צורך של ממש, ואף כדי להשיג מטרות שונות מהבטחת האספקה של שירותים חיוניים, כגון כדי למשוך תשומת-לב לסכסוך. מכאן אף מובנים ההשלמה וגילויי הסלחנות כלפי אי-הציות המלא לצווי-הריתוק.

מצב דברים זה מעלה את השאלה האם יש לתור אחר פתרון אחר, טוב יותר, להבטחת האספקה של שירותים חיוניים בזמן שביתות ? או שמא יש להמשיך ולהשתמש בכלי זה אך במתכונת שונה. החיפוש אחר פתרונות חלופיים יתבטא בעיקר בבדיקת מודלים שנוסו בשיטות משפט אחרות המתמודדות עם אותה בעיה[2]. בין המודלים הבולטים בנושא זה ניתן להצביע על הפרוצדורה המורכבת לדחיית שביתה ושירותים חיוניים המופעלת בארצות-הברית על-ידי הנשיא בעזרת הרשות הפדרלית לתיווך (.S.C.M.F), המועצה הלאומית ליחסי עבודה (.B.R.L.N) ובתי-המשפט באותן שביתות הגורמות למצב חירום לאומי[3]. המודל הדואלי של בחירה מראש בין שביתה מוגבלת ללא פגיעה בשירותים חיוניים לבין בוררות-חובה המקובלת בסקטור הפדרלי בקנדה[4], או התערבות חקיקתית על בסיס אד-הוק במקרים של שביתה היוצרת מצב-חירום[5]. בדיקת מודלים אלו ואחרים על יתרונותיהם וחסרונותיהם בהשוואה לצווי-הריתוק, תוך ראיית המיוחד למציאות ולהיסטוריה של יחסי-העבודה בישראל, ראויה לחיבור נפרד. עם זאת, ראוי לציין כי בשנים האחרונות נשקלה אלטרנטיבה אחת שהיה בה כדי להחליף את השימוש בצווי-ריתוק, והיא אף עשתה כברת-דרך קצרה בהליכי החקיקה. הכוונה, כמובן, להצעות השונות לחקיקת חוק בוררות-חובה[6]. המשותף להצעות השונות הוא האיסור המוחלט על שביתות של כל העובדים המועסקים בשירותים החיוניים, כמוגדר בחוק, והפניית חילוקי-הדעות בין הצדדים לבוררות.

הדעת נותנת, כי בהעדר התקדמות בחקיקת החוק לבוררות-חובה, סעיף 9 לא יבוטל. לפיכך הממשלה תמשיך ותישען על השימוש בצווי-ריתוק ככלי להבטחת האספקה של שירותים חיוניים במסגרת מודל של חירות שביתה לכול. כפי שצוין למעלה, מאחר שלצווי-הריתוק יש יתרונות ונתונים בסיסיים היכולים להבטיח הצלחה, הבעיה היא לעצב דפוסי הפעלה נכונים. אם כך, הרי יש במחקר זה כדי לשמש בסיס להעלאת הצעות אחדות לשינויים שנועדו לענות על כמה בעיות וכשלים בהפעלת מנגנון צווי-הריתוק בשלביו השונים : (א) יש להכניס שינויים במבנה קבלת ההחלטות ובהליכיה בתוך הממשלה לגבי התקנת תקש"ח והגברת המעורבות של משרד היועץ המשפטי לממשלה והממונה על יחסי-העבודה במשרד העבודה בהליכים אלו. במסגרת שינוי זה ראוי לשקול את הרעיון להעביר את הסמכות לאשר יוזמת שר להתקין תקש"ח מן הממשלה כולה לוועדת-שרים מיוחדת, הוועדה תקיים בכל מקרה דיון עם היועץ המשפטי לממשלה והממונה על יחסי-העבודה במשרד-העבודה. הממונה יגיש לוועדה דו"ח מפורט על הסכסוך, ואת הערכותיו לגבי התוצאות הצפויות בגין הוצאת צווי-ריתוק ועל דרכים חלופיות להבטיח המשך האספקה של שירותים חיוניים, דגש מיוחד יושם בדו"ח הממונה על נכונות הצדדים לסכסוך להגיע להסכמה בדבר הפעלה חלקית של שירותים החיוניים בזמן השביתה.

(ב) העברת כל הנושא של הפעלת התקש"ח, קרי: הוצאת צווי-הקריאה לעבודה, מן הרשויות הקשורות למעביד, שהוא צד לסכסוך, אל הרשות המקצועית במשרד-העבודה. פעולה זו תאזן במעט את הדימוי החד-צדדי של צווי-הריתוק ותפחית את החשש כי המעביד משתמש בסמכותו כריבון כדי להשיג מטרות בתחום יחסי-העבודה. צעד זה יכניס לתמונה גוף מקצועי הנתפש כניטרלי על-ידי הצדדים לסכסוך ובפעולתו כמומחה יפעיל בקרה על השימוש בצווים ויפעל למניעת שרירות-לב ושימוש-לרעה.

(ג) צמצום משמעותי בתקופת התחולה של התקש"ח במגמה להביאן לדיון בכנסת מוקדם ככל האפשר. הדבר ניתן להיעשות רצונית באמצעות שינוי תקנון הממשלה.

(ד) שידוד-מערכות מחשבתי בקרב הכנסת וועדותיה ובקרב בתי-המשפט לגבי חשיבות הפיקוח השיפוטי והחוץ-שיפוטי על השימוש במנגנון צווי-הריתוק; זאת, כדי לעודדם לגלות יותר תעוזה בשימוש באפיקי הפיקוח העומדים לרשותם. פיקוח מוגבר באמצעות גופים אלו יחד עם מעורבותם של ועדת-השרים המיוחדת, היועץ המשפטי לממשלה והממונה על יחסי-העבודה יספקו את המערכת החסרה של בלמים פנימיים וחיצוניים אשר יבטיחו כי ייעשה שימוש בצווי-ריתוק רק כאמצעי אחרון השמור למקרים קיצוניים של הכרח, ואף אז - בצורה מבוקרת וברגישות הראויה.

ביבליוגרפיה לדוגמא (בעבודה האקדמית כ-20 מקורות אקדמיים באנגלית ובעברית) 

רות בן ישראל, דיני עבודה, הוצאת האוניברסיטה הפתוחה

נתי פרלמן, ‏הגבלת זכות השביתה בשירותים חיוניים, הכנסת - הלשכה המשפטית

 לויה שלומי. שינוי חשיבה, מגבלות על השביתה בשירותים החיוניים, פרסומי לשכת המסחר תל אביב והמרכז

בג"צ יונתן חצקלביץ נ' שר הבריאות ואח' (לא פורסם);

בג"צ משה מכנס נ' שר הבריאות ואח' (לא פורסם).

בג"צ הוועד הארצי של עובדי המוסד לביטוח לאומי ואח' נ' שר-העבודה ואח', פ"ד לג(2) 449 ;

 Silver, Beverly J. Forces of Labor: Workers' Movements and Globalization Since 1870. New York: Cambridge University Press,