‏290.00 ₪

שאלת המחקר

אילו צעדים יש לנקוט לקראת רפורמה בענייני רגולציה והפרטה בישראל במערכת החינוך?

תוכן עניינים

מבוא

שאלת המחקר. 

הפרטה. 

אסדרה. 

מערכת החינוך: הפרטה וליברליזציה. 

מערכת החינוך וצמיחת בתי הספר הייחודים העל אזוריים.. 

מערכת החינוך כמשל על מצב מערכת הממשל בישראל. 

עידן של הפרטה. 

סיכום והמלצות לעתיד. 

ביבליוגרפיה  

תהליכי ההפרטה, הליברליזציה והמסחור לא פסחו על תחום החינוך בישראל. מערכת החינוך בישראל עוברת בעשורים האחרונים תהליכי הפרטה בתחומים רבים: בקביעת המדיניות, בתכני הלימוד, במימון החינוך ובאספקת השירותים החינוכיים ושירותי העזר למינהל, לסגל ההוראה ולתלמידים .

להלן ממדי ההפרטה העיקריים:  הפרטת תהליכי קביעת המדיניות מתאפיינת בהעברה פורמאלית של סמכויות או בלקיחת סמכויות של קביעת מדיניות על ידי המגזר השני (הסקטור העסקי – כגון יצרניות משקאות קלים) והמגזר השלישי (עמותות, הורים, פילנתרופיה). לדוגמא, החלטות עקרוניות אודות מדיניות הקבלה של התלמידים בבתי ספר הממומנים על ידי המדינה מתבצעת על ידי מנהלי בתי ספר שעל אף המימון הממשלתי רואים עצמם כבתי ספר פרטיים (יניר וברק).

ההפרטה של מימון החינוך באה לידי ביטוי בצמצום חלקו היחסי של תקציב המדינה במימון הוצאות החינוך ועלייה בהוצאה הפרטית על החינוך. הפרטה זו באה לידי ביטוי בשלוש דרכים מרכזיות: האחת, תשלומי הורים המתחלקים בין תשלומים מאושרים על ידי משרד החינוך לבין גביה נוספת מההורים (תל"ן – תכניות לימוד נוספות), לרוב באמצעות עמותות שמוקמות על ידי בתי הספר. הפרטת מימון החינוך באה לידי ביטוי גם במימון מצד עמותות, פילנתרופיה והמגזר העסקי, שממנים תכניות לימודים, ציוד ובניה במערכת החינוך. לבסוף, הפרטת המימון באה לידי ביטוי גם בהכנסות העצמיות של בתי הספר אשר נובעות מהשכרה של מתקני בית הספר.

ההפרטה של תכני הלימוד באה לידי ביטוי בגידול במשקלם של גופים אזרחיים שונים בקביעת תכני הלימוד בבתי הספר. דוגמא אחת היא תכניות התל"ן (תכניות לימודים נוספות) שרשאים הורים להוסיף למערכת החינוך. תכניות אלה דרושות אמנם אישור של משרד החינוך אך בדיקה מדגמית של מבקר המדינה העלתה כי רק 8 מ-29 בתי ספר שהפעילו תל"ן קבלו לכך את אישור משרד החינוך. הפרטה בתכני הלימוד באה גם לידי ביטוי בהעברת סמכויות של קביעת תכני הלימוד לידי המגזר השני והשלישי אשר אינם מסתפקים במימון תכניות אלא יוצרים בעצמם תכניות התערבות בבתי הספר. דוגמא לכך היא תכנית הלימוד בנושאי צרכנות "חכמים בריבוע" שחוברה וממומנת על ידי רשת הריבוע הכחול בברכתה של המזכירות הפדגוגית (ראה אתר המזכירות הפדגוגית).

ההפרטה באספקת השירותים באה לידי ביטוי במיקור חוץ של שירותים שהיו מסופקים ישירות על ידי המדינה. דוגמא לכך היא העסקת מורים על ידי עמותות ולא כעובדי מדינה או רשויות מקומיות, קרי ללא זכויות סוציאליות וללא חברות באיגודים המקצועיים (חרומצ'נקו). דוגמא להפרטת שירותי העזר בחינוך היא מקרה הפרטת שירותי הבריאות לתלמיד בבתי הספר.

ראשית, המדינה והחברה הישראלית סובלות מהזנחה רגולטורית ומתפקדות על בסיס של חוקים מיושנים וכלים רגולטורים שחלקם אינם אפקטיביים ובחלקם אינם דמוקרטיים (ככל שדמוקרטיה פירושה השתתפות ציבורית, ושקיפות של התהליך הרגולטורי). יש לבחון את האפקטיביות, היעילות והתפקוד הדמוקרטי של המשטרים הרגולטורים הקיימים בישראל ובכלל זה מטרות הרגולציה, המבנה המוסדי הראוי להפעלת רגולציה, הפילוסופיה הרגולטורית, והכלים הרגולטורים. על קהיליות המדיניות הרלוונטיות בכל נושא ונושא ולעצב מסגרת פעולה שתמקסם את המטרות החברתיות הרצויות ולא להניח שהן נגזרות מסדר שני של המטרות הכלכליות. בחינה כזו מחייבת רפורמה רגולטורית בכל תחומי הפעולה הפוליטיים, הכלכליים והחברתיים. ייתכן מאוד שהיא מצריכה ועדה לאומית שתשב על המדוכה במשך מספר שנים ותניע תהליך של בחינה בכל התחומים שבהן פועלת (או צריכה לפעול) המדינה.

שנית, רגולציה אינה תחליף לבעלות ממשלתית, למשל במקרה של בתי סוהר, אולם העדר בעלות ממשלתית והעדר רגולציה הוא לעיתים קרובות מתכון לבעיות של ניצול כוח כלכלי ופוליטי שחברה מתוקנת אינה צריכה להתנסות בהם. הליברליזציה והפרטה הופכות את שאלת הרגולציה הנכונה לשאלה קריטית אולם רפורמה רגולטורית אינה דרושה רק במקרים של הפרטה וליברליזציה. יש לבחון את תחומי הפעולה והמסגרות החוקיות והרגולטוריות המפקחות על הפעילות הממשלתית. לדוגמא, בחינת המבנה, הסמכויות והמטרות של הרגולציה על חברות ממשלתיות (לדוגמא, רשות החברות הממשלתיות, הרשות לשירותים ציבוריים חשמל) ועל תקינות הפעילות ממשלתית (לדוגמא, מבקר המדינה). כיוון שהמדינה היא לעיתים שותפה מרכזית לעוולות הנוגעות ביחסי עבודה (עובדים מטעם קבלני שירותים לדוגמא) וזכויות אדם (חוקי הגירה למשל) יש לפתח ולהעצים מסגרות רגולטוריות מתאימות שימנעו עוולות על ידי המדינה, יאכפו את החקיקה הקיימת, ויקדמו צדק חברתי.

שלישית, רגולציה מתאימה יכולה, בתנאים מסוימים ובתחומים מסוימים, להוות תחליף לבעלות ממשלתית כאמצעי לקידום הרווחה החברתית אולם רגולציה אינה פתרון של פלא וכשלים רגולטורים היו ויהיו חלק בלתי נפרד של כל מערכת ממשל ושל הפעולה המנהלית של המדינה בפרט. התנאים והתחומים שבהם רגולציה יכולה להוות תחליף לבעלות ממשלתית צריכים להיבחן לגופם. השיקולים בבחירה בין רגולציה לבעלות ממשלתית אינם רק שיקולים כלכליים. הכלכלה החופשית והצמיחה הכלכלית הם אמצעים לא מטרה.

רביעית, כיוון ש"כשל רגולטורי" עשוי לפגוע בערכים, זכויות יסוד ואינטרסים ציבוריים מהותיים וכיוון שהוא שכיח למדי יש להקים מערכות בקרה, הערכה וניתוח מדיניות ותקציב שילוו את הפעולה הרגולטורית. המסגרת המושגית של "משטר רגולטורי" מאפשרת לבחון את מערכות קביעת הכליים, הניטור והאכיפה (ואת ההלימה בניהם) כמערכת אחת. משטרים רגולטורים אינם נסמכים אך ורק על פעולה ממשלתית או מדינתית אלא גם תלויים בשיתוף פעולה עם רגולציה אזרחית. הרגולציה האזרחית אינה מחליפה בהכרח את הממשלתית אלא יכולה להוות מנגנון משלים.

חמישית, דומה שהדומיננטיות של כלכלנים ושל שיקולים כלכליים בעשורים האחרונים בעיצוב המדיניות הביאו למתן תשומת לב נרחבת לרפורמות של השוק, אבל בצידם הוזנחו רפורמות המכוונות לקדום שיווין חברתי ולצמצום סיכונים חברתיים. הפעולה הרגולטורית והמוסדות הרגולטורים יכולים לשמש כלים מתאימים לעניין זה אבל כדי שזה יתרחש, וכדי שרגולטורים יוכלו לשרת מטרות אלו, יש קודם כל לשנות את המדיניות החברתית.

שישית, הרפורמות הרגולטוריות המתרחשות בעולם יוצרות דפוס חדש של פעולה בירוקרטית. במקום מבנה בירוקראטי וובריאני מתפתח מבנה מנהלי של סוכנויות אוטונומיות במידה רבה הפועלות מתוקף חקיקה ראשית. המאפיין הבולט ביותר בתהליך זה הוא היצירה של מבנים מבוזרים של סוכנויות רגולטוריות. המעבר "מבירוקרטיה" ל"רגולוקרטיה" מביא לשינוי בדפוסי הקריירה בשירות הציבורי ולכן גם מחייב בחינה מחדש של כללי השירות הציבורי כולל מבנה השכר והתמריצים לעובדי המדינה. כמו כן הוא מחייב בחינה של דפוסי הפיקוח הציבורי עליהם ויצירת מוסדות "פיקוח על המפקחים". המבנה המבוזר שהפך לפופולארי בעולם לא אומץ עדיין בישראל וייתכן שמסיבות טובות. יש עדיין לבחון את העניין בצורה שיטתית ולהפוך פתרונות אד-הוק לתפיסה מגובשת יותר של מבנה המדינה המינהלית[2].

שביעית, מעבר לעידן של רגולציה ושל חקיקה בירוקרטית מחייב תשומת לב מיוחדת לשאלות של לגיטימציה דמוקרטית של תהליכי המדיניות הציבורית. דפוסים דמוקרטיים של שיתוף, התייעצות ושקיפות לגבי כל שלבי החקיקה הבירוקרטית עשויים להטיב עם איכות החקיקה, הניטור של החקיקה ופעולות האכיפה כמו גם לחזק את הלגיטימציה של המשטר הדמוקרטי בכלל. אין מנגנון אחד שיכול לפתור את האתגרים של חקיקה בירוקרטית ולכן יש לקדם מנגנוני פיקוח שונים הפועלים בכפיפה אחת: מנהליים, משפטיים, והשתתפותיים.

שמינית, רגולציה אפקטיבית ולגיטימית מחייבת תשומות מתחומי ידע שונים. לצד ידע משפטי וכלכלי יש לקדם ידע בתחומי אכיפה (קרימינולוגיה למשל), ידע בתחומי השתתפות (דמוקרטיה) וידע בתחומים של מנהל ציבורי. לדוגמא, לכל רשות רגולטורית בעולם כיום יש יועץ משפטי. למעטות אם בכלל יש קרימינולוג ראשי. רגולציה טובה ואכיפה אפקטיבית מחייבת הבנה של ההתנהגות הנורמטיבית. ההבנה המעמיקה ביותר של עבריינות וסטייה חברתית נמצאת בידי הקרימינולוגים. הטיעון כאן אינו בזכות הקרימינולוגיה אלא בזכות הבנה פלורליסטית של ממוחיות והבנה שההתפתחות המדעית המחייבת התמחות יוצרת פערי ידע שונים בין מומחים שונים. רגולציה היא גן העדן של מומחים ולא של מומחיות מסוג אחד. השאלה הקריטית במקרים רבים היא איזו מומחיות היא רלוונטית וכיצד לאזן בין סוגי מומחיות שונים.

 תשיעית, לרגולציה כשיטה של ממשל בעיות ייחודיות: יצירת מבנים ומוסדות המרכזים כוח, עלות לא ברורה (עלויות הציות מבוזרות) ופגיעות לקבוצות אינטרסנטים. יש להעמיק את ההבנה של פגעים אלה ולעצב פתרונות להתמודדות איתם. יש לצפות שפתרונות אלו יחייבו מאמץ מתמשך ולא פעולה של "זבנג וגמרנו". הקמת מסגרות התמחות בתוך המדינה ומחוצה לה בטיפול ברגולציה מתחייבת מעליית חשיבותה במערך המדיניות הציבורית. על מנת לקדם תפיסה כללית ותיאורטית של רגולציה יש לאזן בין ידע רגולטורי ספציפי (לדוגמא, בבריאות, חינוך ואיכות סביבה) לבין ידע רגולטורי כללי (לדוגמא, הבנת הפוליטיקה של רגולציה, בעיות האכיפה של רגולציה, גלובליזציה ורגולציה ודמוקרטיה ורגולציה). תפיסה כזו מצריכה הקמת תוכניות לימודים אקדמיות וחוץ אקדמיות ברגולציה אשר יאפשרו למידה בין תחומית.

עשירית, יש לפתוח לדיון תיאורטי ואמפירי את השאלה של "פילוסופיית האכיפה" הרצוייה לחברה הישראלית. אין רגולציה ללא אכיפה ושאלות האכיפה הן קריטיות לגבי עיצוב המשטר הרגולטורי. הידע הקיים עד כה בנושא הוא ידע "מקומי" ו"משפטי" ולא תיאורטי וכוללני. דומה שהשימוש במקל מועדף בישראל על פני השימוש בגזר ברמה המשפטית והציבורית, בעוד שלמעשה בפעולות האכיפה לא נעשה, מלבד במקרים חריגים, שימוש לא במקל, ולא בגזר.

אחד עשרה, יש להכיר כי רבים מהכלים הרגולטורים, הסטנדרטים והמוסדות הרגולטורים "מיובאים" מחו"ל הן בצורה של יבוא על ידי שחקנים מקומיים והן דרך "דחיפה" או "ייצוא" של גופים בינלאומיים, דוגמת הארגון לשיתוף פעולה כלכלי. "השתלת" הכלים, הסטנדרטים והמוסדות הרגולטורים הללו מחייבת בחינה מעמיקה של העלות והתועלת שלהן בקונטקסט המקומי. כך נטען, תדיר, כי בישראל "עקרון הבושה אינו עובד" כנגד הניסיון להשתמש בקודים וולונטריים של ממשל תאגידי שיובאו מארה"ב. אינני בטוח שהטיעון נכון במקרה זה, אבל בכל מקרה יש לבחון בצורה ביקורתית ייבוא מחו"ל.

שתים עשרה, יש לגייס גופים אזרחיים לתהליך עיצוב הסטנדרטים הרגולטורים, הניטור והאכיפה הן במטרה לחנך את הציבור, הן כדי להעצים את המוסדות הרגולטורים אל מול אינטרסים פרטיקולרים והן לשם חיזוק המשטר הרגולטורי. משטרים היברדים של רגולציה, כלומר כאלה המבוססים על הסדרים ציבוריים לצד הסדרים פרטיים, נפוצים כמעט בכל תחום ותחום. בחינה אנליטית של המשטרים הרגולטורים עשויה להעצים שימוש במנגנונים של תלונות ציבור ושילובם בתהליך האכיפה, כמו גם מנגנונים של תביעות אזרחיות ככלי אכיפה רגולטורי.

ביבליוגרפיה לדוגמא (בעבודה האקדמית כ-20 מקורות אקדמיים באנגלית ובעברית)